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Assurance tout risque ?
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Sommaire de la page (Articles, Dossiers, Études...) : Mise en cause du droit de l'environnement / ASSURANCE DES RISQUES INDUSTRIELS ET PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT / ENVIRONNEMENT ET ASSURANCE / l'analyse de l'OCDE / CATASTROPHES NATURELLES : l'union fait la force / Énergie et assurances, deux autres victimes de Katrina / Katrina pourrait changer la donne dans le secteur des assurances / Assurance CATastrophes NATurelles / L'indemnisation des catastrophes naturelles / Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas / La tempête Xynthia : conséquences pratiques et juridiques / Trente ans d'assurance des catastrophes naturelles / Assurance : la réforme du régime catastrophes naturelles est finalisée / Présentation des grandes lignes de la réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles / Pourquoi est-il si important d’informer activement le public dans le cadre de la protection contre les accidents majeurs ? /

Corrélats /


À la question : peut-on assurer les risques environnementaux ? Un rapport de l'OCDE présenté en août 2003 répond clairement : non !

Les aéroréfrigérants d'une centrale nucléaire
sur la Loire.
Il semble que le professeur Conti, rapporteur, mette en avant des causes qui tiennent surtout aux incohérences entre les différents acteurs du droit de l'environnement accusés " de créer des éléments de déstabilisation susceptibles de saper le développement du marché de l'assurance contre les pollutions. "




Dans un ouvrage déjà ancien (1982) et consacré aux études d'impacts, on pouvait lire :

" Les principes généraux du droit de l'environnement :

La loi constitue presque toujours une réponse apportée à la demande émise par la société, même si parfois elle n'est pas conforme à la volonté des citoyens. Le droit relatif à l'environnement est très ancien, car les nuisances apportées par les concentrations des populations, notamment dans les villes, sont perçues depuis longtemps.

Le droit de l'environnement présente quatre caractéristiques essentielles :

Un droit éclaté :

C'est un ensemble de textes disparates. Les atteintes portées à l'environnement se sont multipliées et diversifiées au cours des âges ; elles ont concerné l'eau, l'air, le forêt et les villes… Et de réponses juridiques ont été apportées au coup par coup.

Un ensemble d'interdits :

C'est un droit négatif, c'est-à-dire une ensemble toujours plus complexe d'interdictions. En matière d'environnement, comme d'ailleurs dans le domaine de l'urbanisme, la loi n'autorise pas, elle interdit (…).

La participation citoyenne :

La participation citoyenne est un autre trait du droit de l'environnement. En règle générale, les problèmes d'environnement sont perçus au niveau local où ils provoquent la création d'associations de défense de la nature. L'intérêt porté aux milieux naturels renforce donc les idéologies favorables à une démocratie participative au sein de laquelle les citoyens exercent directement un contrôle ; ce qui ne peut se faire qu'au sein de communautés de taille réduite.Si le principe de participation des citoyens est, en France, reconnu en droit, dans les faits, ce sont les élus, les experts ou les techniciens qui débattent des problèmes et de leurs solutions. De plus, le plus souvent faute de moyens, beaucoup d'associations ne constituent pas un réseau de compétences de haut niveau.

Des difficultés d'harmonisation :

Ces difficultés tiennent pour beaucoup à la lenteur qui préside à la publication des décrets d'application des lois. Celles-ci sont pourtant parfois votées rapidement, à grand renfort de publicité dans les médias… avant que les lobbies ne les vident de leurs contenus.
… / ...

En décembre 2004, dans Face au risque, nous pouvions lire :

" Les dommages causés à l'environnement ont induit une accumulation de textes législatifs, réglementaires et judiciaires, certes, justifiés, mais qui tourne de plus en plus à la surenchère, à l'incohérence et à la confusion. "




*********


Ci-après deux articles sur la question, l'un de 1996, l'autre de fin 2004...

*********


LA JAUNE ET LA ROUGE DE 1996 : ENVIRONNEMENT

ASSURANCE DES RISQUES INDUSTRIELS ET PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

Catherine LEZON (83)

La recherche de moyens efficaces pour défendre au mieux les équilibres écologiques se traduit, aux plans législatif et réglementaire, par un travail de longue haleine, depuis les lois de 1975 sur les déchets et de 1976 sur les installations classées qui ont fondé le droit français de l'environnement, jusqu'à la récente loi Barnier du 2 février 1995, où sont intégrées plusieurs notions issues du droit et des réflexions en cours aux plans communautaire et international (1).

Le principe " pollueur-payeur " qui permet la responsabilisation des acteurs s'applique logiquement via les mécanismes de responsabilité civile, mais leur mise en œuvre en manière d'environnement est souvent malaisée. La garantie des atteintes à l'environnement, par l'assurance ou d'autres moyens de couverture, doit, au tout premier chef, d'une part inciter à la prévention, d'autre part indemniser les victimes de dommages et permettre la restauration de l'environnement.

La spécificité du risque environnemental

Qu'il s'agisse d'une responsabilité pour faute prouvée ou présumée ou d'une responsabilité pour risque ou " objective " sans faute, la mise en œuvre d'un mécanisme de responsabilité civile suppose plusieurs conditions pas toujours facilement vérifiées en matière d'environnement : existence d'un dommage déterminé, d'une victime, d'un auteur et d'un lien de causalité entre l'action de l'auteur et le dommage.

En ce cas, la victime a droit à la réparation intégrale de son préjudice par l'auteur du dommage ; les exploitants d'installations ont donc souvent intérêt à contracter une assurance de responsabilité civile afin d'éviter de ne pouvoir faire face à la charge de ces réparations. Or, l'absence de statistiques significatives sur les dangers de pollution conduit les assureurs à limiter leurs engagements.

Ainsi, le risque pollution a longtemps été couvert dans les polices de responsabilité civile générale, uniquement pour les dommages accidentels à survenance immédiate, avec des plafonds de garantie assez bas, et la plupart du temps à condition que les réclamations soient formulées entre la date d'effet et la date de résiliation de la police.

Or, la Cour de cassation a déclaré illégales en 1990 de telles clauses dites " de la réclamation " (claims made), marquant par là sa volonté de faire prendre en compte par l'assureur les réclamations de victimes même postérieures à la résiliation de la police. Afin de pérenniser la couverture offerte aux victimes, la Cour ne valide ainsi de façon certaine que les polices construites sur le critère du fait générateur survenu pendant leur période de validité.

Ce critère est contesté par les assureurs car l'identification et la datation du (ou des) fait(s) générateur(s) sont souvent problématiques, et l'absence de limitation temporelle claire de la garantie accroît les difficultés de tarification du risque (la convention du Conseil de l'Europe prévoit une prescription de responsabilité sur trente ans, ce qui n'est pas gérable en assurance responsabilité civile).

Les dérives américaines

À cette évolution jurisprudentielle en France a succédé une nette prise de position des réassureurs internationaux qui, échaudés par l'exemple américain, ont décidé d'exclure des outils de réassurance automatique les risques de pollution ; ceci a poussé les assureurs, à compter du 1er janvier 1994, à précipiter la mise en œuvre d'une démarche d'analyse, la constitution d'une capacité et de solutions d'assurance spécifiques, indépendamment des autres risques de responsabilité civile.

Aux États-Unis en effet, la loi CERCLA (Comprehensive Environmental Response and Liability Act) de 1980 prévoit que : d'une part, le gouvernement assure la remise en état des sites pollués et peut se retourner contre les auteurs de la pollution dans le cadre d'une responsabilité objective, rétroactive et solidaire entre toutes les parties en cause au sens large (2) ; d'autre part, un fonds, le "Superfund", alimenté par des prélèvements fiscaux sur les entreprises polluantes, prenne en charge le coût de la dépollution en cas d'insolvabilité des responsables.

En pratique, le système s'est révélé peu concluant : les fonds recueillis par le Superfund ont été largement gaspillés en frais de procès, très peu de sites pollués ont été remis en état, et les juges ont tellement alourdi la facture des plus solvables qu'une loi de 1986 a dû reconnaître la présomption d'innocence de certaines parties en cause. Après le retrait de nombreux assureurs entrés sur ce marché sans les compétences requises, les survivants ont dû adopter des critères de souscription plus rigoureux. Il serait dangereux qu'une amélioration de la technicité des opérateurs ne génère à présent chez les nombreux assureurs encore présents aux États-Unis un relâchement desdits critères.

Les groupements de réassurance européens existants - Utilité de poursuivre la réflexion

Anticipant les contraintes futures liées à une évolution accélérée du contexte politique et légal en matière d'environnement, les assureurs ont créé en 1989, en France, le groupement de co-réassurance Assurpol, réunissant 50 assureurs directs et 15 réassureurs. Dans la limite de 200 MF par police, ce groupement couvre, pour les dommages aux personnes et aux biens et les préjudices économiques, les conséquences des pollutions non seulement accidentelles mais aussi graduelles, à condition qu'elles soient aléatoires c'est-à-dire imprévisibles, et selon le critère de la manifestation du dommage (première constatation vérifiable pendant la durée de validité de la police).

Il existe des groupements similaires en Italie, aux Pays-Bas et au Danemark. Un système de ce type présente l'avantage d'inciter les entreprises à respecter la réglementation, notamment sur les installations classées, et à prendre les mesures préventives imposées lors d'audits d'environnement préalables à la souscription, ou lors de visites ultérieures du site.

Malgré l'accélération provoquée par la décision des réassureurs d'exclure l'environnement des outils traditionnels, le développement du groupement Assurpol est toutefois resté relativement limité, ainsi qu'il apparaîtra plus loin. La création d'un groupement à l'échelle de l'Union européenne, qui fédérerait marchés et assureurs autour de principes communs, avec des capacités beaucoup plus larges et des franchises variables adaptées à la taille des entreprises, pourrait à cet égard faire l'objet d'une réflexion utile.

La responsabilité pour faute

À noter que la responsabilité pour faute intentionnelle ou dolosive, ou engagée lorsque l'auteur de la pollution a violé la réglementation administrative applicable, n'est pas couverte par l'assurance. Le nouveau Code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994 prévoit en outre que la responsabilité pénale des personnes morales pourra s'exercer dans le domaine de l'environnement, d'où une incitation renforcée à la prévention.

La loi Barnier introduit en droit français quatre nouveaux principes, issus du traité sur l'Union européenne et de la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (juin 1992), et servant de fondement à de nouvelles obligations d'intérêt général dont la violation pourra constituer une faute :

» le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées, visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement, à un coût économiquement acceptable ;

» le principe d'action préventive et de correction par priorité à la source des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures technologies disponibles à un coût économiquement acceptable ;

» le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ;

» le principe de participation selon lequel chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses.

La responsabilité sans faute et ses limites en matière d'indemnisation

Le droit français connaît également des champs de responsabilité sans faute, dommages causés par le fait des choses que l'on a sous sa garde ou cas de troubles "anormaux" de voisinage. L'application de la responsabilité sans faute de l'exploitant pour les atteintes à l'environnement est préconisée tant par la Convention du Conseil de l'Europe (3) que par le Livre Vert de la Commission, lequel a ouvert un débat sur l'aménagement d'un système efficace de responsabilité civile, mais sans suite concrète à ce jour.

Ce principe de "canalisation" de la responsabilité objective sur une personne désignée à l'avance (qui peut ensuite se retourner contre le responsable effectif) épargne au plaignant de devoir prouver la faute de l'exploitant mais il ne peut fonctionner que dans le cadre d'une responsabilité limitée, faute de quoi la survie des entreprises concernées pourrait être menacée, et la restauration de l'environnement prescrite rendue impossible.

Par ailleurs, l'objectif ultime à rechercher devant être de prévenir plutôt que de guérir, la pertinence d'un régime de responsabilité sans faute est un sujet de débat car il sanctionne quelles que soient les précautions adoptées.

À l'étranger, mis à part le cas déjà cité des États-Unis, la responsabilité objective dans le domaine de l'environnement a été introduite en Allemagne par une loi de 1990, pour les installations industrielles dangereuses, avec assurance obligatoire, mais les décrets d'application n'en sont pas encore parus. En 1992, une police d'assurance a été mise au point, excluant les sites soumis à assurance obligatoire, et fondée sur le critère de première découverte vérifiable des dommages pendant que la police est en vigueur. Au Royaume-Uni également, plusieurs assureurs proposent des polices "pollution".

Indépendamment des problèmes posés par son nécessaire plafonnement, la responsabilité sans faute comporte des lacunes :

» lorsque l'activité était à l'époque du contrat d'assurance considérée comme dénuée de dangers, la jurisprudence admet en général d'exonérer la responsabilité du fait de dangers découverts ultérieurement, le risque étant inconnu à l'origine donc intarifiable (problème de "l'exonération du risque de développement", rencontré en France pour la transposition de la directive "produits défectueux" ; cette exonération est prévue par la Convention de Lugano) ;

» lorsque du fait d'une modification de la réglementation, une activité polluante qui ne transgressait pas la réglementation dans le passé vient à la transgresser, l'auteur de la pollution est exonéré de sa responsabilité ("droit d'antériorité" conférant à l'auteur de pollutions un véritable "droit à polluer" dénoncé par beaucoup) ;

» lorsque la pollution n'atteint pas de seuil d'anormalité (pollution diffuse) ;

» lorsque le dommage concerne un bien inapproprié tel que l'air (dommage écologique) : la loi Barnier a remédié à cette difficulté en accordant à des associations agréées de protection de l'environnement la possibilité d'ester en justice ;

» lorsqu'il n'y a pas d'exploitant responsable connu ou solvable ("pollution historique" de sites "orphelins") : la loi Barnier a prévu, pour financer la réhabilitation de ces sites, une taxe acquittée par les exploitants d'installations d'élimination de déchets industriels spéciaux.

Enfin, la réparation du dommage prévue dans le cadre de la responsabilité civile se limite souvent aux dommages causés aux personnes, aux biens et aux activités marchandes : les dommages-intérêts accordés ne sont pas affectés à la restauration des lieux détruits ou dégradés, et la pollution subie par l'exploitant lui-même n'est pas couverte. Il est vrai que la loi de 1976 sur les installations classées, renforcée par une loi du 13 juillet 1992, impose aux installations de stockage de déchets ainsi qu'aux carrières et installations présentant des risques particuliers pour l'environnement (installations "SEVESO"), des garanties financières obligatoires pour la surveillance et le maintien en sécurité, les interventions en cas d'accident et la remise en état du site après fermeture.

Le décret d'application du 9 juin 1994, entrant en vigueur à la fin de 1995, précise que ces garanties financières pourront prendre la forme d'un engagement d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'assurances (4). Les opérateurs s'interrogent encore sur les modalités pratiques de ces garanties.

Les conditions essentielles à un nouvel équilibre : au premier chef, la sécurité juridique

En matière d'assurance de responsabilité civile, l'électrochoc provoqué par la demande des réassureurs à la fin de 1993 que le risque pollution soit isolé des autres risques de responsabilité civile au sein de polices spécifiques a entraîné un renchérissement des coûts et une multiplication des refus de garantie. Cette situation a conduit le gouvernement à confier à une Commission présidée par M. Fortin, rassemblant des représentants des professions de l'assurance, gestionnaires de risques (risk managers) et pouvoirs publics, une étude sur "l'apport de l'assurance à la prévention et à la réparation des atteintes portées à l'environnement".

Le rapport conclut à la possibilité de trouver un nouvel équilibre économique, mais à certaines conditions :

» les conditions techniques de l'assurance devraient être améliorées :

» d'une part par une meilleure prévision de l'avenir, c'est-à-dire un renforcement de la prévention grâce à des diagnostics de sites par des experts compétents et responsabilisés (le système volontaire introduit par le règlement communautaire "Éco-Audit" n'étant pas encore vraiment opérationnel) (5) ;

» d'autre part par une clarification des problèmes liés au passé : définition de seuils (maximum de pollution et minimum de dépollution), généralisation de l'obligation d'information imposée au vendeur en cas de mutation par l'article 8-1 de la loi sur les installations classées (ce qui permet un transfert contractuel de responsabilité), clarification et homogénéisation des critères d'application dans le temps des garanties (le rapport préconise à cet égard un retour à la clause "de réclamation", avec reprise du passé inconnu conditionnée par une enquête préalable, et garantie subséquente obligatoire plusieurs années après la cessation d'activité).

Pour répondre aux craintes qu'une dérive à l'américaine de la responsabilité civile ne mène à poursuivre le successeur du pollueur de façon rétroactive, on peut avancer que la mise en œuvre d'une responsabilité pénale de la personne morale devrait toujours permettre la mise en cause de l'entreprise à l'origine de la pollution (si celle-ci a été dissoute, son successeur ne pouvant, en tout état de cause, être condamné à la remise en état) ;

» la sécurité juridique devrait être mieux assurée, notamment en faisant apparaître plus clairement la responsabilité et ses limites (6), ainsi que les cas d'exonération. La sécurité juridique et la stabilité des règles qu'elle implique, avec non-rétroactivité des évolutions jurisprudentielles, est en effet une condition primordiale pour rendre l'assurance-pollution durablement tarifiable, avec de nécessaires limitations des garanties accordées, dans le temps et en montant.

De telles améliorations pourraient, selon le rapport, conduire à la généralisation de la couverture de la pollution graduelle en dehors d'Assurpol.

Le relatif échec d'Assurpol

Ce groupement a encaissé 50 MF de primes en 1994 et couvre environ 300 contrats, ce qui est peu comparé aux 550 000 installations classées soumises à déclaration dont 50 000 soumises à autorisation. Les affaires importantes sont dirigées sur Assurpol mais il reste un fort potentiel d'affaires moyennes à traiter. Ce relatif échec s'explique par les rejets de demandes pour non- observation de la loi ou mauvais entretien des installations, le coût et aussi l'effet dissuasif de la franchise obligatoire.

Les mécanismes de financement alternatif

Certains exploitants, grands industriels notamment, disposant de la surface financière requise, préfèrent des mécanismes de "financement alternatif" tels que l'auto-assurance (le problème étant que les provisions constituées dans cette optique restent taxables) ou le recours à des sociétés "captives de réassurance".

L'association "Entreprises pour l'Environnement" (EPE), qui regroupe plusieurs grandes sociétés françaises, a étudié quant à elle un projet de mutuelle professionnelle permettant de couvrir ses membres au-delà des plafonds d'Assurpol - projet non abouti à ce jour.

Si dans l'ensemble les industriels ne sont pas dépourvus de moyens de couverture, qu'il s'agisse d'assurance classique ou d'instruments alternatifs, le problème est plus aigu pour les PME-PMI. Assurpol étudie un outil de réassurance qui pourrait en 1996 compléter son dispositif pour les petits risques et les PME.

La question de l'obligation d'assurance responsabilité civile

Devant les difficultés rencontrées, certains posent la question de l'obligation d'assurance responsabilité civile pollution. Cette solution de large mutualisation a été rejetée par le rapport Fortin : en effet, les nombreux problèmes techniques et de prévention qu'elle engendre (l'absence d'homogénéité des risques empêchant une tarification équitable) paraissent insurmontables aux assureurs ; elle exigerait, "sauf à faire des assureurs les censeurs de l'industrie et des activités techniques des collectivités territoriales, une obligation d'assurer - que la profession ne juge pas possible". La Convention du Conseil de l'Europe impose aux exploitants d'activités dangereuses de participer à un régime de "sécurité financière", laissant les états libres de moduler la "garantie financière" exigible.

Les marges laissées par l'assurance

En tout état de cause, une assurance rénovée laisserait subsister des marges : pollutions chroniques non aléatoires, pollutions historiques sur sites orphelins, dommages écologiques purs, pollutions de responsabilité civile non assurées (excédant le plafond, ou absence de contrat d'assurance ou exclusion licite)...

On pourrait imaginer que des mécanismes d'indemnisation collective du type "fonds de garantie" financés par certains secteurs industriels à risques jouent selon les cas un rôle soit de relais soit de substitut à l'assurance de responsabilité civile. Toutefois, la solidarité ainsi mise en place déresponsabiliserait les acteurs, ce qui nuirait aux indispensables efforts de prévention, les conséquences de la prise de risque n'étant plus à la charge du responsable. En outre, le risque de dérive de tels mécanismes paraît rédhibitoire.

Il est clair qu'une couverture optimisée des atteintes à l'environnement doit faire intervenir tous les acteurs, depuis les industriels et professionnels de l'assurance jusqu'aux pouvoirs publics, le tout en cohérence avec les évolutions internationales, et reposer au premier chef sur une bonne sécurité juridique, condition indispensable à l'assurance. La Commission Fortin a tracé des pistes, largement reprises dans la loi Barnier. Il faut espérer qu'elles seront suivies d'effet et que les partenaires persévéreront dans la voie ainsi tracée.

Notes

(1) Article 130 R du Traité sur l'Union européenne.Convention du Conseil de l'Europe sur " la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement " (Lugano, 8 mars 1993). Livre Vert de la Commission sur la réparation des dommages causés à l'environnement (17 mars 1993).

(2) Par exemple, une banque impliquée dans la gestion de l'entreprise défaillante peut être poursuivie.(3) Non (encore) signée par tous les États parties ni par la France.

(4) Ou pour les installations de stockage de déchets, d'un fonds de garantie géré par l'ADEME (Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie).(5) Le développement rapide des Sciences du danger, les cindyniques, montre la possibilité de légitimer et de rendre plus rigoureuses les démarches de prévention.

(6) On peut considérer que la loi Barnier y a répondu en grande partie en donnant une définition légale au " principe de précaution ".





ENVIRONNEMENT ET ASSURANCE / L'analyse de l'OCDE / Face au risque n° 408 décembre 2004 / Yann Brett

Le rapport de l'organisation internationale donne des pistes pour trouver des solutions aux problèmes généralisés de l'assurabilité des risques d'atteinte à l'environnement.




Les risques de pollution environnementale, au sens le plus courant donné à cette notion dans les pays de l'OCDE, sont les risques liés aux activités industrielles et commerciales induisant des effets néfastes pour l'environnement, l'altération de la santé des individus, des dommages pour les biens, une contamination des ressources naturelles et une perturbation de la biodiversité.

Le 23 janvier 2002, la Commission des Communautés Européennes a proposé une directive visant à établir des règles communes de prévention et de correction pour les dégâts causés à l'environnement, à renforcer l'efficacité des normes de protection en application du principe " pollueur-payeur ", et à créer des niveaux de prévention efficaces. Elle encourage les États membres à promouvoir auprès de leurs industriels l'usage d'une assurance apte à couvrir les obligations qu'elle instaure, et la création, par les assureurs, de polices susceptibles de les garantir. Malheureusement, entre ces intentions affichées et la réalité du terrain, l'écart est encore béant.

Le problème majeur soulevé par le rapport de l'OCDE est que I'assurabilité des sinistres dus à la pollution environnementale est encore difficile à caractériser. En effet, elle est très fortement liée aux contextes législatifs, réglementaires et juridiques : plus ceux-ci sont sévères, plus le risque est difficile à assurer. Autre source d'incertitude : les effets à long terme de la pollution sur la santé publique et la biodiversité.

" À la lumière de ces constatations ", écrit le rapport, " (il apparaît que*)... tous les acteurs institutionnels, y compris le législateur, les autorités gouvernementales et les tribunaux, peuvent jouer un rôle primordial pour la disparition des problèmes de prévisibilité et d'assurabilité des risques environnementaux... "

Des systèmes juridiques toujours plus contraignants

Le rapport effectue une revue détaillée des systèmes juridiques en vigueur dans les principaux pays membres de l'OCDE (sans citer l'exemple français, ce qui semble curieux...) et des propositions de la Commission Européenne.

Il note tout d'abord que la responsabilité environnementale connaît un élargissement rapide dans tous les pays membres. Le nombre des PPR (Parties Potentiellement Responsables), soumises aux obligations d'indemnisation des conséquences des rejets polluants, est en constante augmentation, du fait du durcissement des dispositifs de droit privé comme de droit public (lois, décrets, normes...).

Dans la plupart des réglementations nationales, la responsabilité des exploitants d'activités potentiellement dangereuses s'entend hors faute. Ce principe est assoupli par la limitation des recours, mais la charge de la preuve est souvent renversée : ce n'est pas au plaignant d'apporter cette preuve, mais à la PPR elle-même de prouver que son activité n'est pas la cause du sinistre constaté.

De plus, pour la contamination des sols et des eaux, la tendance générale des gouvernements est de créer des Agences qui se voient confier le soin d'émettre des ordonnances de nettoyage à rencontre des pollueurs, pouvoir assorti de sanctions graves sur le plan pénal (lourdes amendes) ou administratif (interdictions, fermetures...). Sans compter que les frais de remise en état retombent sur les propriétaires ou sur les occupants du site pollué.

La plupart de ces " tendances " des législations nationales sont reprises dans le projet de directive européenne.

" Mais il importe de garder présent à l'esprit ", souligne le rapport, " que l'efficacité de tout mécanisme de responsabilité est susceptible d'être annulé par l'insolvabilité potentielle des PPR. Si, après un accident, le pollueur ne dispose pas d'actifs lui permettant d'indemniser les dommages provoqués, l'ensemble du système de responsabilité va s'effondrer, et le résultat final peut amener à un gâchis de ressources investies dans des procédures contentieuses... ", au lieu de servir à leur objectif premier : la lutte contre la pollution...

Assurance : les mécanismes traditionnels en échec...

Le secteur des assurances se retrouve donc en première ligne. Mais sa tâche est rendue extrêmement difficile par ce que le rapport dénonce sous l'appellation d'" incertitude généralisée ", provenant de deux sources : une incertitude technique (dite " factuelle ", voir encadré) et une incertitude juridique.

" Les caractéristiques particulières du risque de pollution environnementale ", constate le rapport de l'OCDE, " sont communes à tous les systèmes juridiques et expliquent pourquoi, à l'heure actuelle, ce risque est partout exclu de l'assurance de responsabilité civile, et pourquoi le risque de pollution graduelle n 'est garanti que par des polices très spécifiques assorties de limitations ".

Un risque réel : le retrait des assureurs du marché...

À l'incertitude " factuelle " s'ajoute l'incertitude "juridique "... Elle tient à l'élaboration des lois et règlements, et à l'interprétation qu'en font ceux qui sont chargés de les appliquer : tribunaux, experts, agences gouvernementales, autorités locales.. .Pour le secteur de l'assurance, tout ceci exerce une influence directe et déterminante sur l'assurabilité des risques.

Et le rapport de l'OCDE lance un avertissement et une série de désaccords sur des points sensibles.

L'avertissement, tout d'abord : " Si l'incertitude(...) devient excessive, alors l'assurance se réduira à un simple pari : l'imprévisibilité des dommages empêchera le porteur potentiel de risques (l'assureur, ndlr) d'effectuer correctement son calcul actuariel. Dans une telle situation, les assureurs peuvent modifier leur attitude à l'égard du risque, passant de la neutralité au refus (....), car ils ne seront ni enclins ni aptes à proposer des garanties à des tarifs raisonnables ".Les désaccords, ensuite. Le rapport s'insurge contre les régimes de responsabilité rétroactive, incompatibles avec la nature même du mécanisme de l'assurance. Il dénonce également les régimes de responsabilité solidaire, car l'assureur devrait alors supporter non seulement les coûts des dommages de son assuré, mais en plus ceux de tous les autres acteurs. Il suggère l'adoption de régimes de responsabilité proportionnelle.

Concernant l'inversion de la charge de la preuve (voir plus haut), il estime que les mécanismes de la responsabilité ne sont pas adéquats " à la répartition sociale des risques et des coûts associés à des pollutions diffuses et larges ".

S'agissant des indemnisations des ARN (Atteintes aux Ressources Naturelles), ou des dommages à la biodiversité, le rapport s'inquiète du caractère " hautement subjectif " et des " critères controversés " de leur évaluation, sauf en ce qui concerne les frais de nettoyage des sites pollués, qui, eux, dépendent de normes et de critères clairs et " techniques ". Pour le reste, il ne-se prive pas de critiquer fortement le projet de la directive communautaire qui introduit à ses yeux " des éléments porteurs d'une complexité juridique accrue ", et dont le concept de dommages à la biodiversité reste " nébuleux "... et de plus " ne correspond pas à la réalité de la pratique assurancielle ".

Autre critique, et non des " moindres : elle est lancée contre les décisions judiciaires contradictoires avec les textes législatifs dans de nombreux pays (en Italie, notamment, et aux États-Unis avec la loi CERCLA), et contre l'incohérence qui règne entre les différentes sources de droit, et qui " crée des éléments de déstabilisation susceptibles de saper le développement d'un marché de l'assurance contre les pollutions ".

Dernière position, préventive, celle-ci : contre toute velléité de rendre obligatoire l'assurance antipollution. Les assureurs ne doivent pas, aux yeux du rapport, devenir des " gendarmes environnementaux ".

La balle est désormais dans le camp des acteurs du droit, c'est à dire, en dernier ressort, du pouvoir politique. Comme toujours.


Yann Brett



Incertitude factuelle :

Elle se rencontre en particulier en cas de pollution graduelle. La plupart du temps, en effet, la pollution se répand sans se faire remarquer, de façon insidieuse, pendant des années, et il est quasiment impossible de dire quand elle a commencé et combien de temps elle a duré. Donc les clauses classiques de déclenchement des garanties telles que l'origine du dommage (" act committed " : infraction datable précisément, et survenue pendant la période de validité de la police), ou la manifestation de ce dommage (" loss occurrence " : dommage survenu pendant la même période) ne peuvent pas jouer. Si, par exemple, un réservoir enterré laisse échapper lentement, mais de façon continue, des substances toxiques, comment va-t-on déterminer le moment exact où la fuite a commencé, et combien de temps elle a duré ? Et comment va-t-on déterminer le moment exact où le dommage environnemental consécutif est survenu (c'est-à-dire le moment où le seuil admissible de concentration des rejets toxiques dans le sol ou dans l'eau a été dépassé) ?]


Comment s'en sortir ?

Parmi les pistes suggérées par le rapport Monti pour sortir de l'impasse, figurent :

» la recherche d'une approche intégrée de la gestion des risques :
une " remodélisation " s'impose avant le transfert du risque vers l'assureur, assortie d'une véritable stratégie de prévention à élaborer en commun avec l'assuré et les pouvoirs publics ;

» le renforcement de la capacité du marché grâce à la formation de pools d'assurance, tel Assurpol en France ;

» le développement de produits spécifiques à chaque besoin : distinction nette à établir entre garanties du souscripteur et garanties des tiers, entre pollution connue et inconnue, entre contamination sur site et hors site. La création de polices de responsabilité environnementale et de polices d'assurance nettoyage est préconisée, de même qu'une police de plafonnement des coûts de nettoyage sur site existant, une RC " pollution des entrepreneurs ", et des polices spécifiques : transports, décharges... ;

» l'adoption de méthodes d'ART (transfert alternatif des risques) et d'ARF (financement alternatif des risques) : compagnies captives, " finite risk ", rachats de portefeuilles...





CATASTROPHES NATURELLES / l'union fait la force / Face au risque n° 408 décembre 2004 / Yann Brett

Toutes les prévisions des assureurs se recoupent : la menace d'une gigantesque catastrophe frappant une zone habitée majeure est prévue statistiquement dans les prochaines années (Japon ? Californie ? Bassin méditerranéen ? Chine ? Nul ne peut le prévoir...). À l'heure actuelle, les assureurs et les réassureurs indiquent qu'ils ne pourront y faire face sans courir " un risque excessif d'insolvabilité ". selon l'expression du rapport Monti rédigé pour l'OCDE.

Or. les risques naturels sont caractérisés par leur faible prévisibilité (autre que statistique). Les techniques de modélisation informatique ont certes fait de réels progrès ces dernières années, mais la charge financière des risques de catastrophes naturelles ne peut pas être exclusivement supportée par les compagnies d'assurances.


Au moins une catastrophe majeure par an depuis 1999

o» Andrew : Ouragan - Floride 1992
o» Northridge : Séisme -Californie 1994
o» Kobe : Séisme - Japon 1995
o» Kocacli : Séisme - Turquie 1999
o» Lothar et Martin : tempêtes-Europe 31 déc. 1999
o» Sud Algérois : Séisme -Algérie 2000
o» Bhuj-Gujarat : Séisme -Inde 2001
o» Allison : tempête tropicale - États-Unis 2001
o» Mitch : ouragan - Amérique centrale - 2002
o» Bam : Séisme - Iran 2003
o» Ivan : Ouragan - Haïti et Floride - 2003
o» Séisme au Japon : septembre 2004
o» Ouragans en Floride : octobre 2004
o» Tsunami en Asie : décembre 2004
o» Cyclone Katrina : septembre 2005



Privé-public : condamnés à s'entendre

II est donc indispensable que s'élabore un partenariat étroit entre le secteur privé et la puissance publique. C'est d'ailleurs, constate le rapport, la tendance générale dans les pays membres de l'OCDE.

Les autorités publiques peuvent jouer un rôle indispensable dans quatre domaines :

» elles établissent un dispositif législatif, réglementaire et normatif de prévention :

» elles prennent en charge la gestion des catastrophes ;

» elles subventionnent l'assurance au profit des bénéficiaires

» elles peuvent réassurer en dernier ressort.

De plus, elles peuvent imposer l'adoption de mesures d'atténuation des risques et rendre obligatoire l'assurance contre les catastrophes, ce qui permet de répartir le risque sur l'ensemble de la société.

Les compagnies d'assurance, quant à elles, disposent des compétences nécessaires pour assurer :

» des mécanismes adaptés d'évaluation et d'affectation des risques ;

» des services rapides de règlement des sinistres ;

» une régulation substitutive efficace.

De plus, les compagnies sont compétentes pour organiser la mise en réserve des fonds collectés et pour les placer, et il est beaucoup plus facile pour les assurances de mobiliser et de débloquer rapidement les crédits nécessaires pour faire face à une catastrophe, que pour les États de financer à la hâte un programme de secours, sans compter que le métier des assureurs est justement d'évaluer les risques et d'expertiser les dommages.

Réassurance classique : si l'État ne la garantit pas, cela ne marche pas...

Le rapport expose de façon exhaustive les systèmes les plus performants mis en place par différents pays membres.

Il cite en premier lieu la France, et son Régime National d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, géré par la CCR, créé par la loi du 13 juillet 1982. Sa principale caractéristique : une redevance dite " catastrophes naturelles " est perçue sur toutes les polices d'assurances de biens. Le rapport note que dans ce système, une franchise minimale non-rachetable est instaurée, de façon à inciter au maximum les assurés à prendre des mesures préventives limitant l'effet des catastrophes, et les autorités publiques locales à élaborer des Plans de Prévention des Risques Naturels prévisibles (PPR). En ce qui concerne la réassurance, la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) propose une intervention adossée à la garantie de l'État.

Le rapport cite également les dispositifs existant dans des pays ou des régions particulièrement menacés. En Californie, pas exemple, la California Earthquake Authority (CEA) a instauré depuis 1996 une assurance contre les séismes que les compagnies doivent obligatoirement proposer en accessoire des contrats multirisques habitation. La faiblesse de ce système, pointée par le rapport, est que l'État de Californie ne lui offre pas sa garantie. Par conséquent, en cas de sinistre majeur épuisant le fonds de réserve, la CEA fera faillite et les indemnisations seront effectuées au prorata. Le même type de faiblesse affecte le Florida Hurricane Catastrophe Fund, créé en Floride pour faire face aux sinistres causés par les ouragans.

Au Japon, la Japanese Earthquake Reinsurance, créée en 1966, par 20 compagnies d'assurance non-vie japonaises, commercialise des polices facultatives et très onéreuses, ce qui en a limité considérablement le succès. Son fonctionnement bénéficie toutefois d'une certaine garantie de l'État.

La Turquie a instauré depuis l'an 2000 le Turkish Catastrophe Insurance Pool, et l'assurance contre les séismes est devenue obligatoire. Le dispositif fonctionne en coopération avec la Banque Mondiale. Il est donc adossé directement au marché international de la réassurance et aux marchés des capitaux.

Le rapport préconise l'élaboration de stratégies assurancielles intégrées et communes à tous les acteurs concernés :

» propriétaires de biens exposés au risque ;

» pouvoirs publics (y compris agences d'État et autorités locales...') ;

» assureurs et réassureurs ;

» porteurs de " catbonds " (voir encadré).

Ces stratégies devraient en priorité comporter des efforts dans les domaines suivants :o développement des techniques d'évaluation scientifique des risques (géologie sismique, météorologie...) :

» amélioration de la prévisibilité des risques et de l'estimation des dommages attendus ;

» renforcement des programmes de mesures préventives concernant les constructions, les comportements, l'organisation des secours...

On peut dire que les assureurs et réassureurs sont actuellement mieux préparés à jouer un rôle efficace dans le cas d'un catastrophe naturelle que dans celui d'une pollution majeure d'origine humaine.


Yann Brett


Des mécanismes à inventer

Face à l'augmentation de la fréquence et de la gravité des tempêtes, ouragans, séismes et autres catastrophes naturelles et aux risques d'insolvabilité, les assureurs ont alerté tes autres acteurs concernés : pouvoirs publics et marchés financiers.

Depuis, une vraie coopération se met en place progressivement. Des progrès considérables ont été Faits dans la prévision et dans la prévention. Des mécanismes communs se créent, à l'instar de ceux gérés par la CCR en France depuis 1982.

Signe des temps : elle commence à donner des idées à quelques audacieux financiers, qui risquent dans les " catbonds " des investissements spéculatifs mais rentables, en même temps qu'ils permettent aux autres acteurs de lever des capitaux immédiatement en cas de catastrophe majeure.

Les " catbonds " : une technique innovante de mutualisation du risque

Ce recours au marché des capitaux internationaux est d'ailleurs une tendance " lourde " soulignée par le rapport.

La création de nouveaux supports d'investissement dénommés " obligations-catastrophes " (catbonds) est récente, mais se développe très rapidement.

Ces obligations sont émises pour des risques spécifiques, des périodes limitées et des zones géographiques bien précises. Les investisseurs qui placent leurs avoirs dans ce type d'obligations - principalement des fonds spéculatifs où des investisseurs institutionnels se voient proposer un montant de rémunération très élevé en échange du risque de perdre toute leur mise du jour au lendemain en cas de catastrophe majeure.

Il est évident qu'ils ne s'engagent pas à l'aveugle dans ce type de risques. La création de ces nouveaux instruments financiers est liée aux progrès des technologies informatiques d'analyse et de prévision. Elle est liée également aux progrès considérables de la résistance des structures et des infrastructures (normes antisismiques efficaces adoptées un peu partout dans le monde) qui se sont révélés de plus en plus efficaces, et aussi aux progrès des mesures préventives adaptées à la gestion des situations de crise (plans de secours, plans d'évacuation, information, sensibilisation, communication...).



France : le système réaménagé en 2006 ?

En 2000, suite aux tempêtes de la fin 1999, de nouvelles conditions avaient-été proposées par la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) pour la réassurance des risques naturels, en vue de lui permettre de retrouver l'équilibre. Elles s'appuyaient notamment sur une augmentation de la surprime CatNat sur les contrats - dommages aux biens et auto et un relèvement des franchises. Cependant, les événements répétés de 2002 et surtout 2003 ont sévèrement mis à mal les réserves de la CCR, l'État qu'elle peut appeler- en garantie risquant d'être plus souvent appelé à la rescousse. Si rien ne doit changer en 2005, l'année suivante devrait voir des aménagements apportés au dispositif par l'État et les fédérations d'assureurs.






Énergie et assurances, deux autres victimes de Katrina

L'activité économique des États-Unis devrait souffrir de la hausse du prix des carburants.

Par Vittorio DE FILIPPIS / Libération / vendredi 09 septembre 2005

Passé les premiers jours, les conséquences économiques du passage du cyclone Katrina dans le sud des États-Unis apparaissent (comme d'ailleurs le nombre des victimes) de plus en plus énormes. Difficile d'évaluer l'étendue des dégâts, difficile donc d'évaluer l'impact sur le reste de l'économie du pays. Les cabinets de modélisation et autres assureurs se contentent de scinder en deux les effets économiques du cyclone. " On tente d'un côté d'évaluer l'impact sur le produit intérieur brut américain, et, de l'autre, d'estimer la valeur de la destruction patrimoniale ", explique Marie-Pierre Ripert, économiste à Ixis, groupe Caisse d'épargne. Certes, estiment les économistes, le pire (sur le plan matériel) semble avoir été évité. En clair, les dommages causés par Katrina ne devraient pas paralyser la production de pétrole en Louisiane et dans le golfe du Mexique pendant des mois, comme on le redoutait.

Le bureau du budget du Congrès (CBO), chargé d'analyser le coût des choix politiques du Congrès, estime que la moitié de la capacité de raffinage de la région sera de nouveau opérationnelle d'ici à quelques semaines. "Katrina pourrait freiner la croissance du PIB de 0,5 à 1 point au cours du second semestre et réduire la progression de l'emploi d'environ 400 000 d'ici à la fin de l'année", ajoute cette agence. La perte de croissance ira au-delà de la Louisiane et du Mississippi. " L'activité économique dans le reste du pays sera affectée par la hausse des prix de l'énergie, qui va temporairement réduire la consommation ailleurs ", estime Marie-Pierre Ripert. Quant aux assureurs, ils devraient débourser plus de 30 milliards de dollars, évalue la société Risk Management Solutions, ce qui place la catastrophe au niveau des attentats du 11 septembre 2001 (32,5 milliards). Avec une énorme question : qui paiera les deux autres tiers de la facture des pertes patrimoniales qui n'étaient pas assurées ? En effet, une bonne partie de la population des États frappés (Louisiane, Mississippi et Alabama), trop pauvre, n'était pas assurée. Même chose pour nombre d'infrastructures publiques. Risk Management Solutions estime, elle, que l'ardoise des dégâts dépassera les 100 milliards de dollars. Soit près de 9 % de la production annuelle des États-Unis...





Katrina pourrait changer la donne dans le secteur des assurances

par Simon Challis / vendredi 09 septembre 2005

LONDRES (Reuters - 18:54) - L'ouragan Katrina et ses ravages dans le sud des États-Unis risquent fort de changer la donne pour les assureurs et réassureurs qui se retrouvent la semaine prochaine à Monaco pour leur grand'messe annuelle du secteur qui marque aussi le coup d'envoi des renégociations sur les tarifs du secteur.

La facture de ce qui s'annonce comme le sinistre le plus coûteux de l'histoire de l'assurance incombera pour une bonne part aux grands de la réassurance que sont Munich Re, Swiss Re, Hannover Re, Scor, Converium et Lloyd's of London.

L'ouragan, qui a frappé la Floride avant de ravager la Louisiane et le Mississippi, n'acculera aucun réassureur européen à la faillite, assurent les experts.

Mais les énormes demandes d'indemnisation qu'il entraînera amèneront probablement un relèvement des tarifs qu'ils facturent aux assureurs pour les couvrir.

Depuis deux ans, les réassureurs étaient occupés à consolider leurs bilans mis à mal par des catastrophes comme les attentats du World Trade Center et par les augmentations de leurs réserves rendues nécessaires par le cycle de prix bas dans la fin des années 1990.

Ils y sont parvenus à coups d'augmentations de capital, d'émissions obligataires et aussi grâce à de bonnes conditions d'activité depuis les attentats du 11 septembre.

Les assureurs, eux, réclamaient des baisses de prix après quatre années de tarifs élevés et de baisse de la sinistralité.

Katrina, dont les dégâts sont actuellement estimés à entre 20 et 35 milliards de dollars, a vraisemblablement douché leurs espoirs et tout porte à croire que les primes vont augmenter - parfois sensiblement - du moins dans les segments d'activité concernés par l'ouragan.

Il en ira probablement de même pour les risques maritimes ou énergétiques, selon les experts.

Dès lors, les assureurs devront prendre la délicate décision d'absorber eux-mêmes la hausse des prix ou de la répercuter sur leurs polices d'assurance.

La hausse des primes sera au contraire une bonne nouvelle pour les actionnaires des compagnies de réassurance, qui exigent une meilleure discipline afin d'en finir avec l'alternance violente de cycles haussiers et baissiers.

Le risque de nouvelles catastrophes planera sur les discussions dans les hôtels, cafés et restaurants de Monte-Carlo.

Après Katrina, certains assureurs n'ont plus de couverture de réassurance - il leur faudra donc négocier une protection supplémentaire jusqu'à la fin de la saison des ouragans en novembre.

Et du côté des réassureurs, quelques uns pourraient ne pas avoir les reins assez solides pour supporter un nouveau sinistre de grande ampleur. Malgré le boom du secteur ces dernières années, certains acteurs ont connu une dégradation de leur situation financière d'autant plus pénalisante que nombre d'assureurs exigent une note de crédit de rang minimum "A" pour signer avec leur réassureur.

Si le français Scor vient de récupérer la sienne après deux années de purgatoire, c'est le suisse Converium qui tentera cette année de convaincre ses clients de lui maintenir sa confiance après avoir perdu fin septembre 2004 sa notation "A" chez Standard & Poor's.

La tache s'annonce encore plus délicate pour le britannique Alea Group, également déclassé à "BBB+" par la même agence. Il a annoncé vendredi qu'il pourrait renoncer à un projet d'augmentation de capital et envisager sa mise en vente, ce qui a fait chuter son cours de Bourse à un plus bas historique.





Désolé, mais je n'ai pas de mot pour commenter cette page dont l'humanisme n'échappera à personne...




ASSURANCE DES RISQUES NATURELS
http://www.jurisques.com/jfc200.htm

Assurances :
http://www.amrae.asso.fr/

http://www.ffsa.fr/webffsa/webffsa.nsf/html/LDHA-4U7D45.html
(Revue risques)

L'indemnisation des catastrophes naturelles :
http://www.prim.net/actu/archives/indem_catnat.html

LES ENJEUX LIÉS AUX RISQUES NATURELS
http://www.senat.fr/rap/l02-154/l02-1547.html

Textes relatifs à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles
http://www.irma-grenoble.com/07reglement/indemnisation.htm

http://perso.wanadoo.fr/sos.marniere/infocompl/catnat.htm

http://www.oieau.fr/inondations/fra/chap3/aprescrise4b.htm

http://www.ffsa.fr/webffsa/webffsa.nsf/html/catnat?OpenDocument&ExpandSection=9
BR>
Veille réglementaire Cat Nat :
http://www.irma-grenoble.com/07reglement/indemnisation.php

Indemnisation/régime CAT-NAT et CAT-TEC
http://www.irma-grenoble.com/03risques_majeurs/02reglementation_rubrique.php?id_loitheme=11






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